Объединение Балашихи и Железнодорожного: два города под одну крышу?

Идея создания муниципалитета, который бы объединил названные в заголовке соседние городские округа, стала предметом обсуждения пару месяцев назад. Сформированный на сентябрьских выборах новый состав балашихинского совета депутатов избрал главой города Евгения Жиркова, до этого мэра Железнодорожного. Почти одновременно Е.И. Жирков первым и высказал публично эту идею. Депутаты того и другого муниципалитета дали согласие на преобразование — необходимый по закону этап. Решение теперь за областными властями, причем губернатор Воробьев несколько раз говорил о своем положительном отношении.

Принципиален вопрос о статусе возможного объединенного муниципалитета. Варианты для случая объединения, как о нем говорится в законе, — это городской округ без внутригородских муниципальных районов и городской округ с районным делением. Евгений Жирков, насколько можно судить по его словам о новом муниципалитете, имеет в виду первый вариант.

При обсуждении идеи к распространенным относится точка зрения, которую можно назвать «принципиальным консерватизмом». Ее основа, не всегда явно формулируемая: «Лучше точно не будет, а чтобы не стало хуже, оптимальный вариант — без нововведений». Можно согласиться с тем, что любое изменение требует предварительного достаточного обоснования. Но анализ положительных и отрицательных эффектов от возможных изменений явно может быть полезным.

Города, о которых идет речь, по темпам роста населения входят сейчас в первую пятерку среди российских городов такого же или большего размера. В Московской области Балашиха — на первом месте по числу жителей, Железнодорожный — в первой десятке. Нужно иметь в виду, что городской округ Балашиха это бывший Балашихинский район. Только меньшая часть его площади приходится на город (включая участки многоэтажной, дачной застройки, производственного назначения), значительную территорию занимают леса, есть также 12 населенных пунктов со статусом сел и деревень.

По бюджетной обеспеченности на одного жителя оба городских округа превосходят средний областной уровень. Они не получают дотаций, хотя и не относятся к (немногочисленным) муниципалитетам, перечисляющим трансферты в бюджет Московской области.

Александр Наумов, возглавляющий комитет областной думы по местному самоуправлению, говорил о двух городах как о «единой агломерации», есть аналогичные высказывания Эльмиры Хаймурзиной (до октября начальника главного управления территориальной политики, а сейчас заместителя председателя областного правительства). Сложно сказать, на чем они основывались. Критерии агломерации — общность трудовых ресурсов, производственные связи, единая транспортная система — ведут к заключению, что оба города входят в Московскую агломерацию, причем в ее составе наиболее тесно связаны с центральной частью, находящейся в административных границах Москвы. Связи между двумя городами, как и их связи с другими соседями, например Реутовом, существуют, но это более слабые связи.

Предлагаемое объединение идет в русле прошлогоднего заявления А.Ю. Воробьева об укрупнении муниципалитетов как элементе улучшения управленческой структуры. За время, прошедшее после этого заявления, уже проведено слияние Королева и Юбилейного. Высказывалось и такое, тоже правдоподобное объяснение: стремления губернатора совпадают со стремлениями Е.И. Жиркова, который надеется стать мэром нового, более крупного муниципального образования. Само по себе такое стремление нормально, но изменения, конечно, заслуживают поддержки, только если они обоснованы по существу. Неизвестно, существуют ли количественные оценки эффекта объединения для экономики и для муниципальных финансов. Публично, во всяком случае, такие прогнозные оценки не фигурировали. На качественном уровне были упомянуты дополнительные возможности от объединения финансовых ресурсов двух городских округов. С этим нужно согласиться. Сторонники объединения говорили и о целесообразности единого управления коммунальными инженерными сетями, которые частично являются для двух городов общими. Положительный эффект от этого в конкретной ситуации возможен. Надо, правда, иметь в виду, что сам по себе эффект масштаба («крупнее предприятие — ниже издержки») в коммунальном хозяйстве отсутствует в случае, если увеличение предприятия означает и увеличение обслуживаемой им территории: это повышает транспортные и другие затраты. Примером может быть себестоимость отдельных услуг коммунальных предприятий в 15 городских округах ближнего Подмосковья, от 30-тысячного Юбилейного до Балашихи, население которой на порядок больше (данные за 2013 г. с сайта областного правительства). С размером муниципалитета себестоимость не связана. На нее влияют местные условия, такие как источники водоснабжения, и, конечно, качество управления, причем Железнодорожный и Балашиха — среди аутсайдеров по эффективности.

Еще один довод «за»: на нынешней территории Железнодорожного площади для нового производственного и жилищного строительства близки к исчерпанию. Этот аргумент обоснованным не выглядит. Притом, что территориальный рост Московской агломерации продолжается, в том ее поясе, о котором идет речь, новое строительство сейчас возможно уже в весьма ограниченных масштабах. Другой вариант будет означать выход параметров природной среды за допустимые границы. На первом месте для центральной части Московской области, как сформулировано в действующей областной схеме территориального планирования, стоит цель «восстановления ландшафтов и улучшения экологической ситуации».

Отсюда возможен переход к более фундаментальному аргументу против объединения. К настоящему времени ближнее Подмосковье — сплошная урбанизированная территория, но это не основание для создания здесь одного муниципального образования. На уровне полномочий области это фактор, который нужно учитывать, приближая планирование и управление к оптимальному состоянию. Федеральная и региональная власть имеет возможность создавать территориальные органы, при необходимости укрупнять их или разукрупнять. Пример — один военкомат, который обслуживает сейчас Балашиху, Реутов и Железнодорожный. А на уровне местного самоуправления это база для горизонтальных связей. Сейчас в Московской области такие связи муниципалитетов в хозяйственной сфере практически отсутствуют, притом что потенциальная выгода от совместного использования ресурсов несомненна.

Среди условий, принципиальных для развития местного самоуправления, есть такие, которые поддаются воздействию только на федеральном уровне. Что можно сделать в пределах города? Для того, чтобы «созревало» муниципальное сообщество — люди, «самостоятельно и под свою ответственность» (цитата из закона) решающие определенный круг совместных проблем, — стабильные границы муниципалитета являются плюсом, хотя это и не закрывает возможность каких-либо преобразований. При этом вариант с 400-тысячным городом как муниципалитетом первого уровня означает ощутимые сложности при согласовании интересов и точек зрения.

Можно сказать еще и о роли, которую играет история двух обсуждаемых городов. В существовавшей 100 лет назад системе ограниченного самоуправления, на их нынешней территории, при населении в десятки раз меньше современного, имелось 15 сельских обществ (территориальных единиц крестьянского самоуправления). Последующий советский период, когда произошла урбанизация этой территории, был временем существования чисто административных подразделений, объектов управления из центра. Параллельно с промышленным строительством были созданы рабочие поселки Балашиха и Железнодорожный, затем они получили статус городов, а их территории несколько раз расширялись с присоединением других населенных пунктов. Нынешние муниципалитеты продолжают эти, созданные сверху административные единицы.

Рост города дошел до его официальных границ, значит их нужно раздвинуть. Такой подход до сих пор кажется многим само собой разумеющимся. Это объяснимо: в нем сила традиции, он лежит в основе, например, нескольких расширений Москвы в течение последних 400 лет. В модели с административными единицами — «территориями», — этот подход, действительно, логичен. Но существует и другой: такие изменения расселения, как появление и рост агломераций, не связаны напрямую со структурой территориальных объединений граждан, а основа этих объединений, не в последнюю очередь, историческая.

Я живу в Железнодорожном. Не пытаясь перечислить все или даже главные приоритеты, скажу, что в сфере благоустройства нашему городу необходимо «вылизывание» (в широком смысле, не только уборка улиц) каждого участка территории. И принципиально важно помогать приросту налоговой базы бюджета. Делать это приходится с учетом того, что время роста городов вширь в ближнем Подмосковье кончается. Теперь это возможно только «на месте», на нынешней территории муниципалитета.